Dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkody wywołane w związku z ustanowieniem określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii COVID-19
Rząd polski zdecydował się nie wprowadzać stanu klęski żywiołowej. Mimo tego ustanowił liczne ograniczenia, nakazy i zakazy w celu przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się epidemii COVID-19 w treści wielokrotnie zmienianego rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydanego na podstawie art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wprowadzone tym rozporządzeniem ograniczenia, nakazy i zakazy wolności i praw człowieka i obywatela pozbawiły wielu przedsiębiorców możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, przy braku zniesienia ciążących na nich zobowiązań, częstokroć doprowadzając ich do upadłości lub na skraj upadłości. Zaoferowana natomiast ze strony rządu polskiego pomoc w ramach kolejnych tarcz antykryzysowych nie była dość efektywna aby zniwelować skutki gospodarcze wprowadzonych przez rząd ograniczeń, nakazów i zakazów wolności, co najwyżej ograniczając częściowo wysokość wywołanej tymi ograniczeniami, nakazami i zakazami szkody.
Gdyby rząd polski zdecydował się wprowadzić stan klęski żywiołowej, możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za szkody spowodowane epidemią koronawirusa miałaby swoją podstawę prawną wprost w treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.
Jednak stan klęski żywiołowej nie został wprowadzony i na pewno już nie zostanie on wprowadzony w związku z epidemią koronawirusa, a nawet gdyby został on wprowadzony przepisy powyższej ustawy nie miałyby zastosowania do strat majątkowych wynikających z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela przed datą wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.
Jednak stan klęski żywiołowej nie został wprowadzony i na pewno już nie zostanie on wprowadzony w związku z epidemią koronawirusa, a nawet gdyby został on wprowadzony przepisy powyższej ustawy nie miałyby zastosowania do strat majątkowych wynikających z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela przed datą wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.
Na tym tle jawi się pytanie czy jest więc możliwość ubiegania się o odszkodowanie za szkody legalne i nielegalne spowodowane działaniem bądź zaniechaniem Skarbu Państwa lub innych organów władzy państwowej?
Kodeks cywilny jako podstawa o ubieganie się o odszkodowanie
Możliwość ubiegania się zarówno rzez przedsiębiorców, jak i osoby fizyczne odszkodowania dają rozwiązania zawarte w Kodeksie Cywilnym.
Problematykę tą regulacją przepisy art. 417 – 4172 Kodeksu Cywilnego, wyróżniając różne rodzaje odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną, w tym:
- odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej - np. odmowa przyjęcia do szpitala publicznego w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia;
- odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na wydaniu aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą;
- odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na wydaniu prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji - np. nałożenie niezgodną z prawem decyzją grzywny przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego lub państwowego granicznego inspektora sanitarnego za nie stosownie się do ograniczeń, nakazów i zakazów wprowadzonych rozporządzeniem w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;
- odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na niewydaniu orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa - np. nie wydanie przez wojewodę decyzji w sprawie odszkodowania na podstawie ustawy z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela;
- odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na niewydaniu aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa - gdyby np. Rada Ministrów nie wydała rozporządzenia wymaganego do wykonania ustawy;
- i wreszcie, odpowiedzialność za szkodę na zasadzie słuszności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (art. 4172 Kodeksu Cywilnego) - np. szkody powstałe przy wykonywaniu przez pracownika służby zdrowia działań zgodnych z prawem związanych z walką z epidemią COVID-19.
Z powyższego wynika zatem, że nawet w przypadku braku wprowadzenia przez rząd polski stanu klęski żywiołowej, w dalszym ciągu istnieje w przepisach Kodeksu Cywilnego podstawa prawna do dochodzenia w stosunku do Skarbu Państwa lub innego podmiotu wykonującego władzę publiczną odszkodowania za szkody wywołane na skutek zgodnego, jak i niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej.
Oczywiście droga do ubiegania się o takie odszkodowanie jest w tym przypadku dłuższa, niż w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, i wymaga przy tym wykazania szeregu przesłanek takiego odszkodowania.
W ostatnim jednak okresie, w orzecznictwie sądowym pojawia się coraz więcej orzeczeń, które znacznie ułatwiają poszkodowanym wykazanie przesłanki niezgodności z prawem działań przy wykonywaniu władzy publicznej przez Skarb Państwa lub inny podmiot wykonujący władzę publiczną przede wszystkim w związku z ustanowieniem zakazów w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w związku z wystąpieniem stanu epidemii COVID-19.
Na tym tle w szczególności należy zaakcentować głośną już dziś sprawę, która została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o sygn.. akt II SA/Op 219/20, a w której to Sąd rozpoznawał skargę fryzjera, który 22 kwietnia ostrzygł klienta u siebie w zakładzie mimo zakazu takiej działalności wprowadzonego trzy dni wcześniej rządowym rozporządzeniem. Nielegalną usługę dostrzegła policja, a sanepid w Prudniku nałożył na fryzjera słoną karę administracyjną – aż 10 tys. zł. Ten jednak nie pogodził się z decyzją inspektora i ja zaskarżył.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 października 2020 roku uchylił natomiast decyzje organów administracyjnych obu instancji oraz umarzając postępowanie. Za podstawę powyższego wyroku Sąd zważył, że nie tylko „Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.”, ale nadto że „Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 r. poz. 697 ze zm.) narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.”.
Powyższy wyrok stał się tym samym przełomowym na tle dotychczasowego orzecznictwa i można już stwierdzić, że na jego tle utworzyła się linia orzecznicza potwierdzająca, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie spełniają konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem, tym samym naruszając art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 26 listopada 2020 r. (sygnatura VIII SA/Wa 491/20).
Oczywiście jednak, nawet przy tak korzystnych poglądach judykatury prawa, każde roszczenie kierowane przeciwko Skarbowi Państwa lub innego podmiotu wykonującego władzę publiczną odszkodowania za szkody wywołane na skutek zgodnego, jak i niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej wymagają indywidualnego podejścia pod kątem indywidualnego stanu faktycznego i prawnego w jakim doszło do powstania szkody. Czasem bowiem pozorna różnica w stanie prawnym lub faktycznym może w sposób istotny wpłyną na ocenę takiego roszczenia. Dlatego też każde takie roszczenia wymaga indywidualnej analizy którą z chęcią Państwu możemy zaoferować.
r.pr. Piotr Matuszczyk